Организация летнего отдыха учащихся, в т. ч. путем создания пришкольных лагерей, является неотъемлемой частью деятельности многих уполномоченных органов, занимающихся вопросами общего образования. Она должна основываться на предусмотренных законом принципах, гарантирующих соблюдение прав и интересов учащихся, особенно если речь идет о начальной школе.

В вопросе об организации пришкольных лагерей для учащихся начальной школы необходимо, как ни парадоксально, обратиться в первую очередь к законодательству о местном самоуправлении, а не об образовании.

Пункт 11 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ) возлагает на органы местного самоуправления муниципального района обязанность по организации отдыха детей в каникулярное время. Аналогичной обязанностью согласно п. 13 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ наделены и органы местного самоуправления городского округа.

Сделано это не случайно, поскольку указанные статьи Закона № 131-ФЗ возлагают полномочия по организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования именно на муниципальные районы и городские округа.

В то же время действующая редакция Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (далее – Закон об образовании) не предусматривает ничего в отношении организации каникулярного отдыха учащихся, поскольку в силу ст. 7 Закона № 131-ФЗ порядок решения вопросов местного значения определяется муниципальными правовыми актами. Следовательно, в соответствии с указанными нормами действующего законодательства на территории каждого муниципального района и городского округа России должен быть принят собственный муниципальный правовой акт, регулирующий вопросы организации отдыха детей в каникулярное время, в т. ч. вопросы организации летних пришкольных лагерей для учащихся общеобразовательных учреждений.

Исходя из смысла ст. 35 Закона № 131-ФЗ можно сделать вывод о том, что принятие указанного муниципального правового акта находится в компетенции представительного органа местного самоуправления муниципального района (городского округа). Однако каким бы органом ни был принят такой акт, в любом случае в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 47 Закона № 131-ФЗ он должен быть официально опубликован в установленном порядке. В противном случае акт не будет иметь юридической силы.

Кроме муниципального правового акта, регламентирующего порядок организации отдыха детей в каникулярное время, руководителю общеобразовательного учреждения при устройстве пришкольного летнего лагеря для учащихся начальной школы надлежит руководствоваться приказом Минобразования России от 13.07.2001 № 2688 "Об утверждении порядка проведения смен профильных лагерей, лагерей с дневным пребыванием, лагерей труда и отдыха" (далее – Порядок). На сегодняшний день это единственный нормативно-правовой акт федерального значения, посвященный вопросам организации каникулярного отдыха. При принятии указанного правового акта муниципальному законодателю следует опираться на его основные положения.

Согласно п. 1.2 Порядка проведения смен профильных лагерей, лагерей с дневным пребыванием, лагерей труда и отдыха возможны три формы организации пришкольного летнего лагеря для учащихся начальной школы: профильный лагерь, лагерь с дневным пребыванием, лагерь труда и отдыха.

Профильный лагерь – форма образовательной и оздоровительной деятельности с творчески одаренными или социально активными детьми. Проводится как смена юных техников, туристов-краеведов, экологов, спортсменов, математиков, филологов, журналистов, спасателей, моряков, автомобилистов, волонтеров, летняя профильная школа по различным видам детского творчества в период летних каникул с круглосуточным или дневным пребыванием обучающихся.

Деятельность профильного лагеря предусматривает: практическую отработку знаний, умений и навыков в определенном виде (видах) социального, художественного, научно-технического и прочих видов творчества; реализацию программ детских и молодежных общественных объединений; выполнение коллективных или индивидуальных творческих работ, дополняемое обязательной системой мер по формированию здорового образа жизни.

Лагерь с дневным пребыванием – форма оздоровительной и образовательной деятельности в период летних каникул с учащимися общеобразовательных учреждений с их пребыванием в дневное время и с обязательной организацией питания.

Содержание деятельности лагеря с дневным пребыванием определяется направленностью смен (профильных или иной направленности, за исключением смен труда и отдыха) с обязательным проведением оздоровительных мероприятий.

Перечисленные формы лагерей организовываются общеобразовательным учреждением для создания необходимых условий для оздоровления, отдыха и рационального использования летнего каникулярного времени обучающихся начальной школы, формирования у них общей культуры и навыков здорового образа жизни; максимальных условий для быстрой адаптации обучающихся начальной школы с учетом их возрастных особенностей.

Помимо указанных форм Порядок предусматривает еще один вид пришкольного лагеря – лагерь труда и отдыха. Согласно п. 2.9 Порядка, а также СанПиН 2.4.6.664-97 "Гигиенические критерии допустимых условий и видов работ для профессионального обучения и труда подростков", утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 04.04.1997 № 5, к посещению лагерей труда и отдыха допускаются подростки, достигшие 14 лет. Именно с этого возраста они получают возможность трудиться на законных основаниях
(ст. 63 Трудового кодекса РФ). Создание лагеря труда и отдыха для учащихся начальной школы запрещено действующим законодательством.

Организатором пришкольного летнего лагеря для учащихся начальной школы (далее – лагерь) выступает общеобразовательное учреждение, которое в соответствии с п. 1.4 Порядка несет в установленном законодательством Российской Федерации ответственность:

• за обеспечение жизнедеятельности смены лагеря;
• создание условий, обеспечивающих жизнь и здоровье, воспитанников и сотрудников;
• качество реализуемых программ деятельности смены лагеря;
• соответствие форм, методов и средств проведения смены возрасту, интересам и потребностям воспитанников;
• соблюдение прав и свобод воспитанников и сотрудников смены лагеря.

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим организационные основы создания и деятельности лагерей, являются "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей. СанПиН 2.4.4.1204-03", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16 марта 2003 г. и введенные в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17.03.2003 № 20 с 1 июня 2003 г. (далее – СанПиН).

В любом случае в силу п. 2.2 Порядка открытие лагеря без санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии места его базирования СанПиН и иным санитарным правилам не допускается. Именно поэтому согласно п. 2.4 Порядка приемка общеобразовательного учреждения, на базе которого будет организован лагерь, осуществляется межведомственной комиссией, создаваемой органами местного самоуправления муниципального района или городского округа. В состав такой комиссии обязательно входят представители госсанэпиднадзора, а также могут входить представители других заинтересованных органов исполнительной власти (госпожнадзор и т. д.). Приемка общеобразовательного учреждения оформляется специальным актом межведомственной комиссии (актом приемки).

Пунктом 2.5 Порядка предусмотрено, что посещать лагерь могут лишь учащиеся 2–4-х классов начальной школы, которые комплектуются в группы (отряды, бригады), состоящие не более чем из 25 человек. При этом согласно п. 1.6 Порядка при комплектовании смены любого пришкольного лагеря первоочередным правом пользуются дети из категорий находящихся в трудной жизненной ситуации.

Отдельные преимущества предусмотрены для детей в рамках профильного лагеря. Его смена комплектуется в первую очередь из победителей и призеров различных олимпиад, смотров, творческих конкурсов, фестивалей, спортивных соревнований, активистов детских и молодежных объединений, а также обучающихся, достигших наивысших результатов в образовательной и творческой деятельности в рамках системы начального общего образования.

Продолжительность смены лагеря с дневным пребыванием в летний период, как правило, должна быть не менее трех календарных недель
(21 календарный день, включая общевыходные и праздничные дни), а продолжительность смены летнего профильного лагеря, как правило, составляет не менее двух календарных недель (п. 2.6 Порядка).

Руководство общеобразовательного учреждения должно уделить особое внимание организации питания учащихся начальной школы, посещающих лагерь. В соответствии с п. 2.10 Порядка питание обучающихся организуется в столовой общеобразовательного учреждения или по согласованию с территориальными центрами госсанэпиднадзора – в ближайших объектах общественного питания (столовых, кафе и т. п.). При этом общеобразовательное учреждение заключает с руководством данного объекта договор на предоставление услуг по организации питания обучающихся, посещающих лагерь.

В лагерях с дневным пребыванием обучающиеся начальной школы должны быть обеспечены двухразовым питанием – если находятся в лагере в первой половине дня; трехразовым питанием – если находятся в лагере до 18.00.

Расходы на организацию деятельности лагеря, как правило, несет общеобразовательное учреждение. При этом основным источником финансирования являются бюджетные средства учредителя, а также средства федерального и регионального бюджетов.

Согласно п. 4.3 Порядка для организации лагеря с дневным пребыванием можно привлечь средства регионального отделения фонда социального страхования. Привлечение таких средств осуществляется на указанных Фондом социального страхования РФ условиях и оформляется специальным договором (соглашением) о сотрудничестве, заключаемым между региональным отделением Фонда и муниципальным органом управления образованием муниципального района или городского округа. Впоследствии именно муниципальный орган управления образованием распределяет между образовательными учреждениями средства Фонда социального страхования, направленные на организацию лагерей.

Кроме того, Порядок предусматривает для общеобразовательного учреждения возможность привлечения иных источников финансирования для организации лагеря. Согласно п. 4.4 Порядка такими источниками могут быть внебюджетные средства, средства родителей (законных представителей) обучающихся, добровольные пожертвования других физических и юридических лиц, иные источники, не запрещенные законодательством Российской Федерации.

Из изложенного следует, что общеобразовательное учреждение вправе организовывать лагерь за счет любых средств, полученных законным путем. Единственное, на что необходимо обратить внимание, – это добровольный характер средств, предоставляемых родителями (законными представителями) обучающихся. Пункт 4.4 Порядка не определяет данные средства в качестве добровольных, характеризуя так лишь пожертвования других физических и юридических лиц. Однако руководству общеобразовательного учреждения не следует забывать о том, что действующее законодательство не предусматривает для родителей никаких обязательных платежей, связанных с организацией отдыха детей в каникулярное время. Пожертвование ими (их законными представителями) средств на организацию лагеря должно иметь добровольный характер и оформляться так же, как предоставление средств иными гражданами, – договором пожертвования.

Для обеспечения текущего руководства деятельностью лагеря приказом директора общеобразовательного учреждения назначается руководитель (директор, начальник) лагеря на срок, необходимый для подготовки и проведения смены, а также представления финансовой и бухгалтерской отчетности по ее итогам.

Согласно п. 3.3 Порядка в обязанности руководителя (директора, начальника) смены лагеря входит:

• обеспечение общего руководства деятельностью смены лагеря, издание приказов и распоряжений по смене (данные приказы и распоряжения регистрируются в специальном журнале);
• разработка, согласование с директором общеобразовательного учреждения и утверждение должностных обязанностей работников лагеря; ознакомление их с условиями труда; инструктаж по технике безопасности, профилактике травматизма и предупреждению несчастных случаев с обучающимися (с регистрацией в специальном журнале); составление графика выхода персонала на работу;
• создание безопасных условий для проведения образовательной и оздоровительной работы с обучающимися.

Руководитель смены несет персональную ответственность за организацию питания учащихся и финансово-хозяйственную деятельность смены лагеря.

Персональная ответственность за охрану жизни и здоровья детей в лагере согласно п. 3.4 Порядка возлагается:

• на заместителей руководителя лагеря по воспитательной, методической, научной работе;
• воспитателей (вожатых) отрядов лагеря;
• инструкторов по физической подготовке;
• педагогов дополнительного образования;
• медицинских работников лагеря.

Подбор кадров для проведения каждой смены лагеря осуществляется директором общеобразовательного учреждения и руководителем лагеря совместно с органами управления здравоохранением и образованием, органами по делам молодежи, другими заинтересованными органами исполнительной власти и местного самоуправления и организациями.

Штатное расписание работников лагеря устанавливается директором общеобразовательного учреждения исходя из целей и задач смены в пределах выделенных бюджетных ассигнований, а также с учетом внебюджетных источников финансирования.

Работники лагеря (в т. ч. педагоги) получают за свою работу вознаграждение в соответствии с Порядком и условиями привлечения педагогических и других работников для работы в оздоровительных лагерях, летних загородных дошкольных учреждениях, по проведению туристских походов, экспедиций, экскурсий и оплаты их труда, утв. приказом Министерства образования РФ от 29.03.1993 № 113.

К педагогической работе в смене лагеря допускаются лица, как правило, имеющие высшее или среднее профессиональное образование, отвечающие требованиям квалификационных характеристик, определенных для соответствующих должностей педагогических работников Тарифно-квалификационными характеристиками по должностям работников учреждений и организаций образования, утв. постановлением Минтруда России от 11.11.1992 № 33.

В целях оказания педагогам методической помощи в организации работы с обучающимися начальных классов, повышения их профессионального мастерства и творческого роста во время проведения смены лагеря может быть создан педагогический (методический) совет (п. 3.8 Порядка).

Законодательством также предусмотрена возможность участия детей в управлении лагерем. Согласно п. 2.7 Порядка коллектив педагогов и обучающихся определяет программу деятельности и организацию самоуправления смены лагеря. При необходимости в нем могут избираться совет, правление (или иной орган самоуправления) при равном представительстве обучающихся (воспитанников) и сотрудников, с учетом специфики смены лагеря и возраста обучающихся, который тесно взаимодействует с администрацией смены лагеря, родителями (законными представителями).

Обычно учащиеся начальной школы оказываются не подготовленными к принятию серьезных самостоятельных решений (даже в рамках небольшого лагеря), однако подобный опыт участия в управлении (пусть даже под контролем педагогических и иных работников) позволяет им приобрести полезные навыки совместной коллективной деятельности в этой сфере. Порядок предусматривает возможность создания на период смены лагеря временного общественного объединения детей и взрослых (детской или молодежной организации) по желанию обучающихся (п. 2.7). В силу указанных причин у детей, посещающих лагерь, может не возникнуть такого желания, однако на помощь им придут взрослые и предложат организовать совместное общественное объединение. Думается, что учащиеся начальной школы (особенно 3–4-х классов) охотно откликнутся на такое предложение и с удовольствием примут участие в работе объединения.

Из положений п. 2.8 Порядка следует, что в работе каждого пришкольного лагеря приоритетной является оздоровительная и образовательная деятельность, направленная на развитие ребенка: полноценное питание; медицинское обслуживание; пребывание на свежем воздухе; оздоровительные, физкультурные и культурные мероприятия; экскурсии, походы, игры, объединения по интересам (кружки, секции, клубы, творческие мастерские).

Кроме того, пришкольные лагеря необходимо рассматривать как хорошее средство для организации досуга  учащихся начальной школы в каникулярное время (особенно это касается тех населенных пунктов, где мало или вовсе нет мест для детских развлечений). Речь идет прежде всего об учащихся начальной школы, поскольку именно в этом возрасте дети наиболее активны и восприимчивы ко всему новому и интересному, готовы к различным играм, посредством которых можно проводить воспитательную работу, направленную на формирование полноценной личности.

• Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ (с изм. и доп.)
• Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
• Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" (с изм. и доп.)
• Приказ Минобразования России от 13.07.2001 № 2688 "Об утверждении порядка проведения смен профильных лагерей, лагерей с дневным пребыванием, лагерей труда и отдыха"
• Приказ Минобразования России от 29.03.1993 № 113 "О неотложных мерах по организации летнего отдыха детей и подростков в 1993 году" (вместе с "Порядком и условиями привлечения педагогических и других работников для работы в оздоровительных лагерях, летних загородных дошкольных учреждениях, по проведению туристских походов, экспедиций, экскурсий и оплаты их труда")
• Постановление Минтруда России от 11.11.1992 № 33 "О согласовании разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик по должностям работников учреждений и организаций образования Российской Федерации"
• Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 17.03.2003 № 20 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.4.1204-03" (вместе с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей. СанПиН 2.4.4.1204-03", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16 марта 2003 г.)
• Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 04.04.1997 № 5 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.6.664-97" (вместе с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами "Гигиенические критерии допустимых условий и видов работ для профессионального обучения и труда подростков. СанПиН 2.4.6.664-97", утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 4 апреля 1997 г.)